Planeamento Económico Nacional e Desenvolvimento Económico Sustentável *

Dezembro de 2023

Auto citação

“… sem instrumentos de planeamento robustos – com as características acima referidas –, o caminho para o desenvolvimento económico sustentável dos países subdesenvolvidos será longo, tortuoso, aos tropeções e, consequentemente, demasiado lento, se, de todo, for possível percorre-lo.” In página 23 deste texto.

 

Índice

Sumário

I. Nota Introdutória

II. Desigualdade, Pobreza e Desenvolvimento Económico

III. Planeamento Económico Nacional – Conceitos, Evidência Empírica e Desenvolvimento Sustentável

3.1 Conceitos e Evidência Empírica

3.2 Planeamento Económico Nacional Chinês

3.2.1 Resultados económico-sociais

3.2.2 Sistema de planeamento económico nacional

3.2.2.1 Síntese histórica e institucional

3.2.2.2 Conteúdo dos planos quinquenais e modelo de desenvolvimento

3.2.2.3 Instrumentos do sistema de planeamento

3.2.2.4 Fixação e realização dos objectivos do planeamento económico

3.2.2.5 Papel da gestão macroeconómica

3.3 Bem-estar Social e Desenvolvimento Sustentável

IV. Estratégia de Desenvolvimento com Dimensão Territorial – Contribuições para a sua Elaboração                                                                                            

4.1 Princípios Metodológicos Gerais para a Elaboração da ELP-DT

4.1.1 Equipa técnica multidisciplinar

4.1.2 Diagnóstico prospectivo e crítica sumária da ELP2025

4.1.2.1 Diagnóstico prospectivo

4.1.2.2 Crítica sumária da ELP2025

4.1.3 Distribuição territorial das actividades económicas e propriedades da EPD-DT

4.2 Capacidade Institucional Necessária

4.3 Natureza Vinculativa e Consistência Temporal da ELP-DT

V. Nota Conclusiva

 

Sumário

Neste artigo, advoga-se que o planeamento económico nacional – suportado por mecanismos de mercado de economias avançadas –, é um imperativo para, de modo rápido e sustentável, os países se desenvolverem, ao resolver de forma óptima a alocação de recursos escassos, assegurar a observância dos teoremas fundamentais da teoria económica do bem-estar social e promover a acumulação acelerada de capital físico e humano.

Na proposição do parágrafo anterior, o planeamento económico nacional define-se como um processo consciente, profundamente pensado e coordenado por um governo, para adoptar um determinado padrão de crescimento económico e promover uma rápida e fundamental mudança estrutural na economia e na sociedade, com uso eficiente dos recursos, no contexto de um bem definido modelo macroeconómico.

Desse processo de planeamento económico nacional resulta a elaboração de instrumentos hierarquizados e interligados, de modo temporal e de conteúdo, tais como estratégias, planos e programas, que são portadores de políticas e medidas de políticas – veículos das soluções essenciais dos principais problemas –, apropriadas à concretização do padrão de crescimento seleccionado e ao desenvolvimento económico sustentável, bem como à redução da pobreza e da desigualdade económica.

De modo consistente com esse conceito de planeamento económico nacional, especificamente para o caso de Angola, são formulados princípios metodológicos gerais para a elaboração de um desses instrumentos, isto é, da estratégia nacional de desenvolvimento de longo prazo, cujas caraterísticas asseguram as suas exequibilidade, monitorização e avaliação.

 

Palavras-chave: planeamento económico nacional, mecanismos de mercado das economias avançadas, estratégia de desenvolvimento, desenvolvimento económico sustentável, desigualdade e pobreza.

 

I. Nota Introdutória

A pobreza e a desigualdade económica são males que se destacam da visão panorâmica dos países subdesenvolvidos. De modo axiomático, prescreve-se, nos nossos dias, o desenvolvimento económico sustentável, para a erradicação desses males.

Neste texto, advoga-se que o planeamento económico nacional – suportado por mecanismos de mercado de economias avançadas –, é um imperativo para, de modo rápido e sustentável, os países se desenvolverem, ao resolver de forma óptima a alocação de recursos escassos, assegurar a observância dos teoremas fundamentais da teoria económica do bem-estar social e promover a acumulação acelerada de capital físico e humano.

Entretanto, como condição necessária da sua eficácia, esse planeamento económico tem de realizar-se através de exequíveis, monitorizáveis e avaliáveis instrumentos hierarquizados e interligados, de modo temporal e de conteúdo, tais como estratégias, planos e programas. Para determinados países, as estratégias devem ter, no ordenamento do território, a sua mais importante variável instrumental.

Para além desta nota introdutória, o presente artigo desdobra-se em mais quatro secções. Na segunda secção, revisitam-se os conceitos de desenvolvimento económico e da sua condição sine qua non, o crescimento económico acelerado, autossustentado, equilibrado e inclusivo. Estabelece-se, ainda, como corolário do processo de crescimento económico, a escassez de recursos, que requer eficiência na sua alocação.

Na terceira secção, abordam-se o conceito de planeamento económico nacional e – partindo da evidência empírica chinesa -, as conjecturas sobre o seu potencial para assegurar eficiência no uso de recursos escassos, materializar os teoremas fundamentais da teoria económica do bem-estar social e promover o desenvolvimento económico sustentável, devido, em última instância, à aceleração da acumulação de capital físico e humano.

Na quarta secção, propõem-se, para Angola, conceitos e procedimentos metodológicos para a elaboração e aprovação de uma estratégia nacional de desenvolvimento económico sustentável, com explícita e desenvolvida dimensão territorial – isto é, explorando o ordenamento do território como fundamental variável instrumental –, capaz também de ser tributária de uma governação eficiente, eficaz e efectiva.

Finalmente, na quinta secção, são reiteradas: a imperatividade do planeamento económico nacional para o desenvolvimento económico sustentável dos países subdesenvolvidos; a relevância dos procedimentos metodológicos para dotar Angola com uma exequível, monitorizável e avaliável estratégia de desenvolvimento de longo prazo; e a necessidade dos modelos económico-matemáticos e econométricos, como instrumentos que devem ser desenvolvidos para suportar o trabalho de elaboração e execução da estratégia objecto da quarta secção.

 

II. Desigualdade, Pobreza e Desenvolvimento Económico

Mar de bairros de lata salpicado por ilhas de casas modernas e arranha-céus erguidos, não raras vezes, acidentalmente, habitat partilhado por pobres e ricos – exprimindo profundas desigualdade económica e pobreza[1] –, é a visão panorâmica das zonas urbanas dos países subdesenvolvidos.

A desigualdade económica e a pobreza, sobretudo a pobreza extrema, como gestantes da doença, do crime e da morte precoce, são, do nosso ponto de vista, males públicos, para cuja erradicação prescreve-se, de modo geral e axiomático, o desenvolvimento económico.

Hoje, desenvolvimento económico define-se como “um processo multifacetado, envolvendo, não só, grandes mudanças nas estruturas sociais, nas atitudes das pessoas e nas instituições nacionais, mas também, a aceleração do crescimento económico, a redução da desigualdade e a erradicação da pobreza”.[2] Por sua vez, crescimento económico é o aumento do rendimento nacional ou do rendimento per capita, medidos pelo Produto Nacional Bruto (PNB) e PNB per capita, respectivamente.

O desenvolvimento económico possui valores nucleares e objectivos, que são, igualmente, propriedades de uma vida digna.

Os valores nucleares do desenvolvimento são: sustento, isto é, satisfação de necessidades básicas como alimentação, alojamento, saúde e protecção social; auto-estima, que significa o sentido do valor individual e respeito próprio; e liberdade, entendida como a capacidade para fazer escolhas económicas, políticas, etc.. Os objectivos do desenvolvimento são: aumentar a oferta e ampliar a distribuição de bens e serviços básicos; elevar o nível de vida das pessoas; e ampliar o domínio de escolhas económicas e sociais dos indivíduos e nações.

Se atentar-se, por exemplo, no valor nuclear sustento e no objectivo ampliação da oferta de bens e serviços, num contexto em que tanto a população quanto as suas necessidades crescem, concluiremos que, os mesmos, são irrealizáveis, senão com um produto per capita crescente. Daqui, pode inferir-se, então, que o crescimento económico é a condição sine qua non para o desenvolvimento económico.

Mas este crescimento económico tem de ser de boa qualidade, ou, por outras palavras, deve caracterizar-se como acelerado, autossustentado, equilibrado e inclusivo.[3]

Entretanto, se as necessidades crescem, continuamente, mesmo com a população estagnada, a escassez de recursos humanos, materiais e financeiros e, inclusive, de tempo, será, certamente, um corolário do processo de crescimento económico, com as propriedades referidas no parágrafo anterior.

E recursos escassos exigem que a sua alocação seja estratégica e eficiente.

 

III. Planeamento Económico Nacional – Conceitos, Evidência Empírica e Desenvolvimento Sustentável

A presente secção argumenta a favor do planeamento económico nacional – suportado por mecanismos de mercado de economias avançadas –, ao descrever os seus conceitos, evidência empírica e, sobretudo, provável correlação positiva com o desenvolvimento económico sustentável, quando assegura uma alocação eficiente de recursos escassos e promove a acumulação acelerada de capital físico e humano.

 

3.1 Conceitos e Evidência Empírica

Nesta subsecção, advoga-se que alocação estratégica e eficiente de recursos – com as qualificações necessárias –, pode, apenas, ser assegurada pelo planeamento económico nacional.

Essa advocacia assenta, a priori, na premissa de que o planeamento económico nacional pode ser definido como “um processo consciente, profundamente pensado e coordenado por um governo, para adoptar um determinado padrão de crescimento económico e promover uma rápida e fundamental mudança estrutural na economia e na sociedade, com uso eficiente dos recursos, no contexto de um bem definido modelo macroeconómico”.[4]

Assim entendido, o planeamento económico nacional assume-se, também, como um processo rigoroso e competente de pensamento profundo sobre os problemas do desenvolvimento económico e respectivas soluções essenciais. Estas soluções devem incorporar-se em instrumentos hierarquizados e interligados, de modo temporal e de conteúdo, tais como estratégias, planos e programas, portadores de políticas e medidas de políticas apropriadas à concretização do padrão de crescimento seleccionado.

De forma complementar, a abundante evidência empírica internacional sobre o planeamento económico nacional e respectivos resultados económicos e sociais suporta essa mesma advocacia.

De facto, com rigor e eficácia diferenciados, embora, a história económica recente de muitos países, de que se destacam os BRICS – Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul –, tem sido, também, a do planeamento económico nacional. Dentre os BRICS, o exemplo da China é bem ilustrativo da eficácia do planeamento económico nacional, enquanto veículo do desenvolvimento económico sustentável.[5]

Descrita como o maior milagre na história mundial do desenvolvimento económico – ao fazer, em apenas quatro décadas, o que, aos países desenvolvidos ocidentais, levara quase dois séculos –, a China adoptou, em 1953, o planeamento económico nacional,[6] de cuja organização institucional e legal, bem como resultados económicos e sociais, podem ser retiradas importantes lições.

 

3.2 Planeamento Económico Nacional Chinês

Por se ter revelado eficaz na realização dos objectivos do desenvolvimento económico sustentável, à luz dos seus resultados económico-sociais, impõe-se apresentar, de modo sucinto, as principais propriedades do planeamento económico chinês, como se faz nas subsecções seguintes.

 

3.2.1 Resultados económico-sociais

O sistema e processo de planeamento económico chinês foi iniciado, em 1953, e, até 1978 – como adiante se clarifica –, manteve-se, essencialmente, como planificação central, cuja função principal era a de dirigir a produção dos principais bens pelas empresas estatais.

Entretanto, esse sistema de planeamento económico nacional foi sendo dotado de um quadro legal e capacidade institucional, que lhe permitiram ter crescentes competência, rigor e flexibilidade na elaboração de instrumentos exequíveis e eficazes, dentre as suas principais características.

Essas características determinaram que, em 1978, ocorresse a substituição da planificação central pelo planeamento económico nacional, no contexto de um sistema económico de mercado; permite-se, desde então, a concorrência entre empresas estatais e empresas privadas, assegurando-se significativos resultados económico-sociais, na trajectória do desenvolvimento económico sustentável.

De facto, em Dezembro de 2016, o Conselho de Estado da República Popular da China publicou um livro branco, que, por um lado, considerava o desenvolvimento como a mais alta prioridade da governação e revitalização nacionais, e, por outro, listava resultados económico-sociais relativos ao período de 1978-2015. Dentre estes, convém destacar os seguintes:

• Crescimento do PIB per capita de USD 200 para USD 8 000;
• Crescimento da esperança de vida à nascença de 35 anos, em 1949, para 76,3 anos, em 2015;
• Taxa de escolarização líquida, no ensino primário, de 20%, em 1949, para 99,88%, em 2015;
• Crescimento do emprego rural e urbano de 761 milhões, em 2010, para 775 milhões, em 2015;
• Redução de 680 milhões de indivíduos da população pobre, entre 1981 e 2000;[7]
• Nível de desenvolvimento humano – medido pelo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) –, elevado, em 2015, quando, em 1990, era baixo.[8]

Outras fontes revelam, ainda, entre esses resultados, a extraordinária taxa média de crescimento económico real de 9,27%, no período de 1978 a 2020.[9]

Quais serão, então, as demais principais características desse sistema de planeamento económico nacional, cuja eficácia é manifestada pelos resultados económico-sociais acima resumidos?

 

3.2.2 Sistema de planeamento económico nacional

Apresentam-se, nesta subsecção, a síntese histórica, as instituições e respectivas funções, bem como os instrumentos do sistema de planeamento económico nacional chinês.

 

3.2.2.1 Síntese histórica e institucional

Em 1953, sob a liderança de Mao Zedong (princípios dos anos cinquenta até 1976), foi aprovado o primeiro plano quinquenal, elaborado pela Comissão de Planeamento Estatal (CPE), que, como objectivo-chave, fixava os principais bens a produzir pelas empresas estatais, num contexto económico em que o Estado controlava, igualmente, os preços e a alocação dos recursos económicos.[10]

Na Terceira Sessão Plenária da Décima Primeira Reunião do Comité Central do Partido Comunista da China (PCC), presidida por Deng Xiaoping (líder de 1978 a 1998), estabeleceu-se a modernização socialista, como foco do trabalho partidário, e identificaram-se os defeitos-chave do sistema económico vigente, que requeriam reforma, nomeadamente, o excessivo controlo estatal sobre as empresas e o limitado papel do mercado.

Em consequência, como refere M. Field,[11] o aspecto crucial da reforma de Xiaoping – que se propunha assegurar a estabilidade social, aumentar o produto e as receitas estatais, assim como melhorar o nível de vida da população –, era tornar as empresas relativamente independentes e responsáveis pelos respectivos resultados (lucros ou perdas), vinculando-se os rendimentos dos seus gestores ao respectivo desempenho.

Preconizava-se, assim, a transformação gradual do sistema económico de planificação central em economia de mercado – em que empresas estatais e privadas concorressem –, no contexto de um modelo de desenvolvimento socialista com características chinesas,[12] para fortalecimento e expansão do papel global da China, sob os pontos de vista estratégico, económico e político.[13]

Hu Jintao lidera a China, de 2003 a 2013, e aprova o décimo segundo plano quinquenal para o período 2011-2015. No contexto deste plano, as exportações e o investimento, como locomotivas do desenvolvimento chinês, – nos últimos 30 anos –, são substituídos pelo consumo, como refere o economista Stephen Roach, citado por Romi Jain, Vice-Presidente do Indian Journal of Asian Affairs.

Em Março de 2016, sob a liderança de Xi Jinping, assumida a 14 de Março de 2013, o Parlamento (Congresso Nacional do Povo – CNP) Chinês ratificou o décimo terceiro plano quinquenal, para o período de 2016-2020, que – apesar dos já extraordinários resultados obtidos, em termos económico-sociais, de poder económico e militar, de capacidade científica e tecnológica, bem como de influência internacional –, preconizava mais uma transformação do modelo de desenvolvimento: mantendo-se a importância do consumo para elevar o nível de vida da população, a inovação passa a ser o motor do desenvolvimento, com o talento humano a desempenhar o papel de instrumento de apoio-chave.[14]

Ao longo deste período histórico, de 1953 a 2020, realizaram-se importantes reformas institucionais para dotar o sistema de planeamento económico nacional chinês da necessária capacidade. Assim, a CPE, presidida por um vice-primeiro-ministro – e que passara a designar-se Comissão Estatal de Planeamento do Desenvolvimento (CEPD) –, fundiu-se com a Comissão de Reestruturação do Sistema Económico, de 1982, presidida pelo Primeiro-ministro, e com a Comissão Estatal para a Economia e o Comércio. Em 2006, a CEPD passou a chamar-se Comissão Nacional para o Desenvolvimento e a Reforma (CNDR);[15] instituiu-se a obrigatoriedade do plano quinquenal ser aprovado pelo Parlamento.

Hoje, as instituições do sistema nacional de planeamento e respectivas funções, na China, são:

• O Comité Central do PCC, que estabelece os fundamentos e princípios do socialismo com características chinesas, concebe as estratégias para o desenvolvimento económico, fixa os objectivos e metas do crescimento económico – orientadores e preliminares, certamente –, bem como lança as reformas essenciais;[16]
• O CNP, que aprova os planos e analisa os respectivos relatórios de implementação;
• A CNDR, que, com base nas orientações do Comité Central do PCC, fixa os objectivos e metas e elabora os planos;
• O Conselho de Estado, que, com os Ministérios e os Governos Provinciais, controla a execução dos planos, para além de reportar para o CNP e propor, a este último, as revisões desses planos;
• Os Ministérios e os Governos Provinciais, que são responsáveis pela execução e controlo da execução dos planos;
• Os órgãos do PCC, que supervisionam, aos níveis correspondentes, os órgãos governamentais.

Em síntese, então, governadas por leis adequadas, essas instituições asseguram, no essencial, a seguinte organização e divisão do trabalho de planeamento económico: fixação dos objectivos de planeamento e elaboração dos planos quinquenais – baseados em projectos do Comité Central do PCC –, pela CNDR, ao nível central; execução e controlo da execução dos planos quinquenais pelos ministérios e funcionários do Conselho do Estado; e aprovação e revisão dos planos assim como a análise e aprovação dos respectivos relatórios de execução pelo CNP.

 

3.2.2.2 Conteúdo dos planos quinquenais e modelo de desenvolvimento

Treze planos quinquenais foram implementados, entre 1953 e 2020; em execução está o Décimo Quarto Plano Quinquenal para o Desenvolvimento Económico e Social Nacional e Objectivos de Longo Prazo para 2035.

Como documentos, o décimo terceiro (2016-2020) e o décimo quarto (2021-2025) planos quinquenais – com pequenas diferenças –, têm, no essencial, as seguintes partes: Contexto do Desenvolvimento; Filosofia e Modelo de Desenvolvimento; e Capítulos Específicos (sectoriais, territoriais e metodológicos do processo de planeamento económico).[17]

No Contexto do Desenvolvimento descrevem-se as principais condições de partida económicas, tecnológicas e sociopolíticas, que influenciam a fixação dos objectivos e metas do plano.

Da Filosofia e do Modelo de Desenvolvimento, podem destacar-se:

• O Pensamento Orientador (guiding thinking), integrado pelo marxismo-leninismo, pelo Pensamento de Mao Zedong, pela Teoria de Deng Xiaoping, pela Teoria das Três Representações[18] e pela Visão Científica e Princípios Orientadores do Secretário-geral Xi Jinping;
• Os Objectivos Principais, que são, em síntese, (i), manter uma taxa de crescimento económico real média ou alta, (ii), alcançar resultados significativos no desenvolvimento económico, com melhor coordenação, (iii), melhorar os padrões e a qualidade de vida, bem como os níveis de consciência patriótica e de civilidade de toda a população, (iv), melhorar a qualidade do ambiente e dos ecossistemas, e, (v), assegurar que todas as instituições se tornem melhor estabelecidas e maduras;
• A Nova Filosofia de Desenvolvimento, que se pretende inovador, coordenado, verde, aberto e partilhado;
• O Modelo de Desenvolvimento, tendo, como traço característico, as reformas do lado da oferta e as necessidades da população, por um lado, e, como motor, a inovação, suportada pelo papel-chave de apoio do talento das pessoas, por outro.

Nos Capítulos Específicos, abordam-se objectivos, metas, projectos e programas – sempre que necessária a sua identificação –, de natureza sectorial (economia real), territorial e urbanística (incluindo a componente de sustentabilidade), social, de defesa e segurança nacional, de gestão macroeconómica e do processo de planeamento, incluindo orientações para a implementação dos vários tipos de planos.

Entretanto, o décimo quarto plano quinquenal introduziu uma inovação, ao desenvolver os conceitos de grande circulação doméstica e de circulação dual doméstica-internacional integrada, ao mesmo tempo que descreve melhor o sistema chinês de planeamento.

A grande circulação doméstica pretende construir uma forte economia nacional em que a oferta de qualidade, com motor na inovação, adapta-se à procura, simultaneamente, criando demanda adicional. Através das exportações e importações, as procuras interna e externa são coordenadas e promovidas, de tal sorte que se criem e integrem na circulação dual doméstica e internacional.

 

3.2.2.3 Instrumentos do sistema de planeamento

No plano quinquenal para o período de 2021-2025, o Estado Chinês propõe-se acelerar o estabelecimento e a melhoria do sistema nacional de planeamento, em que os principais instrumentos são: o plano nacional de desenvolvimento, como o líder; o plano territorial, como a base; e os planos especial e regional, com papéis de apoio. A estes instrumentos atribuem-se claros e rigorosos posicionamentos, limites, funções complementares e convergência unificada para os objectivos nacionais.

De acordo com os objectivos do desenvolvimento e protecção territorial nacional e da realização das mais estratégicas tarefas estabelecidas no plano nacional de desenvolvimento, deve-se formular e implementar um plano territorial nacional e garantir o espaço geográfico para execução de projectos associados a tais tarefas.

Nos domínios da inovação científica e tecnológica, da economia digital, da ecologia verde e dos modos de vida das populações, devem ser elaborados e implementados planos especiais nacionais-chave, com refinados calendários e roteiros (roadmpas) para a execução das tarefas do desenvolvimento.

Para as tarefas da estratégia de desenvolvimento regional, elaboram-se e implementam-se programas regionais nacionais, fortalecendo o planeamento local, para a execução dos principais objectivos e tarefas estratégicas do desenvolvimento, bem como dos maiores projectos de engenharia.

Enfim, sintetizando, preconiza-se estabelecer e melhorar os mecanismos de coordenação e alinhamento do plano nacional – aprovado pelo Comité Central do PCC e pelo CNP –, com os planos provinciais de desenvolvimento, o plano territorial nacional, o plano especial, o plano regional e os de outros níveis de planeamento, antes da aprovação destes instrumentos, em termos dos principais objectivos, orientações para o desenvolvimento, apresentação geral (overall layout), políticas fundamentais, principais projectos, e prevenção e controlo de riscos.

 

3.2.2.4 Fixação e realização dos objectivos do planeamento económico

A consistência dos objectivos macroeconómicos e de planeamento económico nacional com a realidade é assegurada pelo uso de modelos econométricos e de optimização e pelo exercício de profunda análise e pensamento dos problemas do desenvolvimento económico. Assim, para o alcance das metas – que são estabelecidas de modo a minimizar desvios na sua execução –, utilizam-se dois mecanismos: recursos sob controlo directo do governo e incentivos aos agentes económicos privados.

Através dos recursos sob controlo directo do governo, empresas estatais (dada a sua forte presença no sector empresarial nacional) e agências governamentais são orientadas a produzir determinados bens e serviços, por um lado, enquanto os cidadãos podem ser ordenados a cumprir as metas do plano, dado o controlo directo do governo sobre o comportamento destes entes, por outro.

Nos incentivos aos agentes económicos privados, incluem-se tanto a contratação de projectos financiados por despesa pública, quanto o uso de instrumentos das políticas fiscal e monetária, para influenciar o comportamento desses agentes, como, neste último caso, se pode ver nos dois parágrafos seguintes.

 

3.2.2.5 Papel da gestão macroeconómica

A gestão macroeconómica baseia-se no planeamento económico e tem enfoque tanto nos médio e longo prazos, quanto na gestão conjuntural da demanda agregada. É implementada mais como uma arte do que uma ciência exacta, através de política macroeconómica que combina instrumentos das políticas fiscal (despesa, impostos e subsídios) e monetária (oferta monetária, taxas de juro e gestão das taxas de câmbio), para assegurar – além de objectivos estratégicos globais –, elevados níveis de emprego, estabilidade de preços, e apoio às políticas estatais de desenvolvimento e de crescimento de longo prazo.

Deste modo, a coordenação entre as actividades planeadas e as de mercado para o desenvolvimento económico e social é garantida, principalmente, pela concorrência entre agentes económicos – que é, por sua vez, promovida pelo estado chinês –, e pela limitação dos subsídios às empresas, no contexto de políticas industriais.

De acordo com Leong Liew, da Griffith University, a política macroeconómica chinesa é ambiciosa, corajosa e pragmática, tendo registado êxito, ao assegurar taxas de crescimento económico de dois dígitos, por cerca de 40 anos.

Esta referência às elevadas taxas de crescimento económico proporciona-nos a oportunidade para, entre parêntesis, discutir os seus factores-motores.

A relevância deste parêntesis, que é, aqui, aberto, decorre de duas razões: a definição dos factores-motores nos planos quinquenais; e a hipótese de o trabalho rural excedentário ser um desses factores.

Assim, por um lado, tal como se referiu nas secções anteriores, os planos quinquenais foram definindo os diversos motores de crescimento económico: até ao décimo segundo (2011-2015) – que os subsitue pelo consumo –, os motores foram as exportações e o investimento; o décimo terceiro (2016-2020) adopta a inovação como motor – mantendo, entretanto, a importância do consumo –, tal como o faz o décimo quarto (2021-2025).

Por outro lado, alguns investigadores dizem que o rápido crescimento económico das últimas quatro décadas é explicado pelo processo de transferência – a la modelo de economias duais de Arthur Lewis, dos anos cinquenta do século xx –, do trabalho excedentário da agricultura de baixo valor acrescentado para a indústria de alto valor acrescentado. Concluído esse processo de transferência, a economia chinesa estagnaria.

Haverá evidência empírica a suportar as proposições contidas nos dois parágrafos precedentes? Dois estudos econométricos recentes dão-nos as respostas que passamos a sintetizar.

De acordo com Zehui Yu et. al. existe um efeito interactivo (correlação) entre a transferência do trabalho rural excedentário e o crescimento de várias indústrias na China; a indústria terciária, que inclui actividades intensivas em trabalho – nomeadamente, comércio retalhista, transportes, turismo, serviços de catering, finanças e real estate –, e tem maior poder de absorção de força de trabalho, é o mecanismo de transmissão da transferência do trabalho rural excedentário para o crescimento económico; e, finalmente, a relação entre capital humano e crescimento económico, na China, apresenta periódicas e frequentes mudanças da forma linear para a não linear.

Após constatarem que – dados o nível de desenvolvimento económico alcançado e o envelhecimento da população –, o modelo chinês de crescimento extensivo baseado no trabalho barato por longo tempo se tornara insustentável, esses autores afirmam que a nova teoria do crescimento económico sustenta que o fortalecimento da acumulação de capital humano é conducente não só à promoção do progresso científico e tecnológico, mas também ao ajustamento e elevação das estruturas industriais e crescimento económico sustentado. Em consequência, recomendam a formação do capital humano do meio rural, para que continue a transferência do trabalho rural excedentário para a indústria terciária.

Por seu lado, Takatoshi Sasaki et. al. concluem que, desde meados dos anos 2000, a transferência do trabalho da agricultura para sectores mais produtivos abrandou, verificando-se, consequentemente, a paragem do declínio da participação do rendimento do trabalho no rendimento nacional e a desaceleração do ritmo de acumulação de capital, interrompendo o ciclo virtuoso de aprofundamento de capital e maior crescimento, na China, iniciado nos anos 80 do século xx.[19]

Entretanto, estimam que o tamanho da economia da China e o respectivo rendimento per capita poderão duplicar, até 2035, desde que ultrapasse os obstáculos para replicar o processo de catch-up dos Quatro Tigres Asiáticos – nomeadamente, a necessidade de manutenção dos níveis de produção agrícola, os limites ao crescimento industrial baseado nas exportações e os efeitos do envelhecimento da população –, através do aumento da taxa de crescimento da produtividade total dos factores. Para este fim, além de promover a inovação, terá de resolver problemas, tais como a concepção e implementação de reformas institucionais na agricultura e no sistema de registo das famílias, bem como assegurar uma mais eficiente alocação dos recursos através do uso do mecanismo do mercado.

Deste modo, fecho o parêntesis, concluindo, desses estudos econométricos, que progresso tecnológico e inovação assentes na acumulação de capital humano – como o prescreve a teoria do crescimento económico endógeno –, poderão tornar o crescimento económico perpétuo e o desenvolvimento económico sustentável, na China. O capital físico, como motor do crescimento económico, vai sendo substituído pelo capital humano, tal como se verificou nas economias hoje desenvolvidas.

 

3.3 Bem-estar Social e Desenvolvimento Sustentável

A execução dos instrumentos referidos na subsecção 3.2.2 produziu crescimento económico real sustentado e inclusivo, a longo prazo, com positivas e significativas alterações estruturais e sociais, que sugerem que o planeamento económico nacional, na China, estará a realizar os dois teoremas fundamentais da teoria económica do bem-estar social.

Como? – perguntar-se-á. Expliquemos.

Primeiro, taxas de crescimento real robustas e sustentadas a longo prazo sugerem que, por um lado, a produção estará a ocorrer na ou próximo da fronteira (curva) das suas possibilidades (de produção) – isto é, produz-se com eficiência alocativa –, e, por outro, esta última, de modo dinâmico, alarga-se.

Neste contexto, essa eficiência alocativa dos recursos decorre da acção conjugada de dois factores: primeiro, a concorrência entre empresas estatais e não estatais, a partir de 1978; segundo, a remoção de eventuais imperfeições nos mercados e, sobretudo, das falhas de coordenação, pelo planeamento económico nacional, suportado por uma competente gestão macroeconómica, nivelando-se, assim, o terreno do jogo económico, através da regulação.

Mas, se as empresas enfrentam perfeita concorrência,[20] então, os consumidores, em equilíbrio de mercados sem quaisquer distorções – tais como discriminação de preços ou preços de oligopólio, por exemplo –, demandarão bens e serviços, com eficiência alocativa, igualmente.

Deste modo, estará a observar-se, na prática, o primeiro teorema fundamental da teoria económica do bem-estar: na ausência de imperfeiçoes, a alocação dos recursos pelo mecanismo de mercado é eficiente.[21]

Assim, como corolário desse primeiro teorema, por processos microeconómicos de agregação, a nível macroeconómico, pois, a produção estará a ocorrer na curva das possibilidades (de produção), que, temporalmente, se vai alargando, como acima se conjecturara.

Segundo, substanciais reduções da taxa de incidência da pobreza revelam a grande importância atribuída, pela liderança do país, ao bem-estar social.

De facto, dotado de adequada capacidade institucional e preocupado com o bem-estar da sua população, o planificador chinês persegue a maximização da utilidade económica dos consumidores – para a qual como que deriva uma curva de indiferença comunitária e influencia os preços de equilíbrio –, através da implementação de políticas públicas de promoção do consumo privado,[22] tais como, o estímulo ao emprego e aumento do rendimento disponível, a redução de tarifas sobre a importação de bens de consumo, a subsidiação de preços, bem como o incentivo ao e-commerce e à inteligência artificial.

Assim, estará a acontecer, também, o segundo teorema fundamental da teoria económica do bem-estar: o equilíbrio de mercado eficiente será óptimo, do ponto de vista social, se um planificador central definir um adequado vector de preços, suportado por uma, igualmente, adequada dotação de recursos.[23]

Convém-nos abrir, aqui, mais um parêntesis para, de modo breve, questionarmos, ensaiando a respectiva resposta, a robustez da moderna teoria económica do bem-estar e a sua relevância empírica. A prova formal dos dois teoremas fundamentais da teoria económica do bem-estar pode, livre de qualquer controvérsia, ser encontrada nos manuais de microeconomia.

Entretanto, o mesmo não se pode dizer sobre a sua evidência empírica. No seu artigo “Fundamental Theorems of Modern Welfare Economics, Historically Contemplated”, Mark Blaug aborda esta questão, concluindo que, ao contrário dos liberais e radicais, os conservadores – crentes em que os mercados funcionam –, acreditam que os teoremas fundamentais da teoria económica do bem-estar reflectem a realidade económica.

Dentre os que não acreditam nessa relevância empírica, Blaug cita William Baumol (2002), que considera o segundo teorema como um conto de fadas, pois as transferências autónomas de rendimento[24] são de impossível implementação, por causa de problemas de informação e de capacidade para torná-las vinculativas. Mas, parece-nos que, num sistema económico de mercado com a regulação e instrumentos de planeamento vinculativos e eficazes como os chineses, essa impossibilidade não é real.

Por isso, nesse contexto económico chinês, partilhamos do ponto de vista dos que acreditam no mercado, isto é, do Chicago View. Fecho o parêntesis.

Será sustentável o desenvolvimento económico, na China, decorrente do planeamento económico nacional? Fixemo-nos, como exemplos, nos seguintes factos: ser um grande produtor de energias renováveis, prevendo-se que, eventualmente, em 2050, se torne o maior; ter a maior taxa de penetração (1,75%) de veículos eléctricos no total de veículos ligeiros de passageiros registados;[25] e ter em execução um programa espacial – que lhe posicionou como o terceiro país a colocar, de modo independente, seres humanos no espaço –, com, dentre outros, o objectivo de realizar missões robóticas a Marte e de exploração lunar para desenvolvimento industrial.[26]

Pode-se, desses factos, inferir que a China tem, hoje, progresso económico e tecnológico inegável e estará, com responsabilidade e liderança, a tratar da sustentabilidade do desenvolvimento nacional e global: empreende, com êxito, notáveis esforços para satisfazer as necessidades das gerações actuais, sem sacrificar as das gerações vindouras.[27]

Em síntese, planeamento económico nacional rigoroso que promova o progresso tecnológico e respeite e preserve o ambiente, levarão, naturalmente, as economias para uma trajectória de desenvolvimento sustentável. É esse binómio planeamento económico nacional com avançados mecanismos de mercado – progresso tecnológico que, parece-nos, estará por detrás do milagre económico da China.

Entretanto, planeamento económico nacional rigoroso e eficaz, dissemo-lo já, demanda capacidade e competência institucionais, que assegurem a concepção, execução, monitorização e avaliação de adequados e realistas instrumentos de planeamento de longo e médio prazos.

 

IV. Estratégia de Desenvolvimento com Dimensão Territorial – Contribuição Metodológica para a sua Elaboração

Esta secção descreve algumas ideias sobre o trabalho de planeamento económico conducente à elaboração duma estratégia nacional de desenvolvimento – que designamos Estratégia de Longo Prazo com Explícita Dimensão Territorial (ELP-DT) –, susceptível de conter as caraterísticas dos instrumentos chineses acima referidos, e o possível conteúdo da mesma.

Enfatizamos as características dos instrumentos – tais como a fácil compreensão, a correcta articulação lógica das categorias económicas da taxonomia do planeamento estratégico (estratégia, objectivos e políticas estratégicas, plano, programas e projectos) e a explícita dimensão territorial –, que asseguram exequibilidade, monitorização e avaliação, e não o seu conteúdo propriamente dito. Deve-se, assim, entender que a ELP-DT pode, do ponto de vista do seu conteúdo, ser um instrumento sui generis; temos referido que Angola pode e deve fazer o seu próprio caminho no domínio do planeamento estratégico.

Especificamente, as ideias são inerentes aos princípios metodológicos para a elaboração da ELP-DT, à capacidade institucional necessária e adequada à complexidade do trabalho e, uma vez elaborada, à consistência temporal da sua execução.

Dois são os fundamentos das ideias expostas: primeiro, a interpretação da evidência empírica internacional sintetizada na secção III.; segundo, as reflexões sobre o processo de planeamento da economia nacional, durante (isto é, no período 2013-17) e depois do exercício da coordenação técnico-ministerial da função de planeamento para o desenvolvimento em Angola.

Dessas reflexões sobre a evidência empírica nacional e internacional, concluímos que: primeiro, em países de grande dimensão territorial, como Angola, o ordenamento do território deveria ser a sua principal variável instrumental de planeamento a manejar nas estratégias de desenvolvimento de longo prazo; segundo, de modo geral, sem instrumentos de planeamento robustos – com as características acima referidas –, o caminho para o desenvolvimento económico sustentável dos países subdesenvolvidos será longo, tortuoso, aos tropeções e, consequentemente, demasiado lento, se, de todo, for possível percorrê-lo.

Enfim, planeamento económico nacional rigoroso e competente – assistido por mecanismos de mercado das economias avançadas –, parece ser, nos nossos dias, uma condição necessária para o desenvolvimento sustentável dos países subdesenvolvidos.

 

4.1 Princípios Metodológicos Gerais para a Elaboração da ELP-DT

Estes princípios metodológicos gerais referem-se à constituição de uma Equipa Técnica Multidisciplinar, à realização de um Diagnóstico Prospectivo e Crítica Sumária da Estratégia Angola 2025 (ELP2025), de 2007, e, finalmente, à determinação de uma Distribuição Territorial das Actividades Económicas e, implicitamente, das Propriedades da ELP-DT.

 

4.1.1 Equipa técnica multidisciplinar

Da evidência empírica da China, infere-se que o crescimento económico acelerado, autossustentado, equilibrado e inclusivo, conducente ao desenvolvimento económico sustentável, requer eficazes estratégias de longo prazo, que são, necessariamente, produto de um rigoroso e competente processo de planeamento económico nacional. Este é, igualmente, lembre-se, um processo de pensamento profundo e competente dos problemas do desenvolvimento económico e busca das respectivas soluções essenciais e óptimas, que se realizam através de um complexo e altamente qualificado trabalho.

Assim, nesse processo de planeamento económico nacional, o ponto de partida tem de ser a mobilização, pelo país, dos seus mais competentes e qualificados recursos humanos – assistidos, se necessário, por competentes serviços de consultoria e assessoria externas –, para constituir uma equipa técnica multidisciplinar, que deveria trabalhar sob uma altruísta, forte e, igualmente, competente e patriótica liderança. Como se clarifica nos parágrafos seguintes, a constituição dessa equipa técnica deveria ter uma abordagem faseada.

Num primeiro momento, definir-se-ia o perfil técnico-profissional da equipa técnica multidisciplinar para esboçar o modelo territorial e, posteriormente, transformá-lo em modelo de desenvolvimento económico sustentável. Dado esse perfil, o critério fundamental para a identificação dos respectivos integrantes seria o do potencial desses trazerem, para a equipa, perícia de classe mundial, como o exige o objecto do seu trabalho de planeamento estratégico – elaboração e controlo de execução de uma estratégia de desenvolvimento de longo prazo.[28]

Num segundo momento, determinar-se-ia a composição nominal da parte nuclear e inicial da equipa técnica multidisciplinar, com base nas necessidades de habilitações técnico-profissionais para a construção do modelo territorial nacional, de acordo com o perfil acima referido.[29]

Finalmente, a parte complementar desse importante conjunto de recursos humanos seria constituída, sob proposta da sua parte nuclear inicial, para projectar as instituições de governação, protecção de direitos fundamentais, em particular, os de propriedade, e de repartição justa do rendimento nacional,[30] de modo que o modelo territorial nacional – então já esboçado –, fosse transformado num modelo de desenvolvimento económico sustentável.

 

4.1.2 Diagnóstico prospectivo e crítica sumária da ELP2025

Nesta subsecção sintetizam-se a perspectiva do diagnóstico prospectivo e da crítica sumária da ELP2025.

 

4.1.2.1 Diagnóstico prospectivo

Para a construção da ELP-DT, dotada da necessária capacidade institucional – sobretudo, de recolha, sistematização e análise de dados e informações necessários, bem como de previsão –, a equipa técnica multidisciplinar começaria por realizar um profundo diagnóstico prospectivo, visando o desenvolvimento económico sustentável.

O diagnóstico prospectivo envolveria a inventariação de dados e informações inerentes aos recursos geológico-mineiros, hídricos, reservas naturais e de biodiversidade, terras aráveis e recursos florestais, parques eólicos e solares, bem como o mapeamento das principais infraestruturas aeroportuárias, ferro-rodoviárias e portuárias – estas, em certa medida, determinadas pela ocorrência de acidentes geográficos –, dos mais importantes empreendimentos agropecuários e industriais, das cidades e vilas, e da população e respectivas dinâmica e necessidades vitais, além das mais importantes séries estatísticas da economia nacional.[31]

Enfim, à luz da já consagrada abordagem prospectiva no processo de planeamento estratégico, esse diagnóstico deveria caracterizar, de modo exaustivo, o sistema económico e social nacional, identificar as suas mais importantes variáveis quantitativas e qualitativas e constituir o cenário territorial de base, isto é, em última instância, mapear o ordenamento territorial do sistema económico nacional existente, para, num segundo momento, a construção dos cenários territoriais alternativos, de que se derivaria, a posteriori, a ELP-DT.

É recomendável que o diagnóstico prospectivo seja complementado pela abordagem crítica sumária da ELP2025 – em vigor e que estava em processo de revisão e extensão para 2050 –, tida como instrumento de planeamento de longo prazo e de gestão do desenvolvimento do País, de forma a detectarem-se-lhe eventuais limitações a não transportar para a ELP-DT.

 

4.1.2.2 Crítica sumária da ELP2025

Como componentes necessárias da crítica da ELP2025, são, nos parágrafos subsequentes, descritas tanto a essência, quanto as limitações-chave desse instrumento.

Essência da ELP2025. A leitura e interpretação dos seus três volumes permite-nos concluir que a ELP2025 se alicerça num Modelo Estratégico Global (MEG) que envolve cinco Dimensões Nucleares do Desenvolvimento – cuja dinâmica é ditada por um Modelo de Desenvolvimento Económico (MDE) –, e uma Restrição Central. As dimensões nucleares do desenvolvimento são a humana, a económica, a sócio-cultural, a científica e tecnológica, e a político-institucional; a restrição central consiste no uso sustentável do ambiente e dos recursos nacionais.

O MEG possui Objectivos Estratégicos Globais e Específicos, bem como Metas Gerais. Estas últimas estruturam-se em Sistemas Operativos ou Motores (o sócio-cultural e o tecno-económico), de Resultados (o populacional e o territorial) e Político-institucional.

O MDE integra, no essencial, as Condições de Partida, os Principais Pressupostos, Factores Determinantes e Origens do Crescimento Económico, bem como o Quadro Macroeconómico.

Os factores determinantes do crescimento são os recursos humanos (cujas quantidade e qualidade constituem o mais importante elemento do processo de crescimento), naturais (aos quais se devem acrescentar conhecimento, inovação e qualidade, de forma a alargar as respectivas cadeias de valor), de capital (infraestruturas, instalações produtivas ou equipamentos, aos quais se deve acrescer, progressivamente, as tecnologias de informação e comunicação), de tecnologia e conhecimento (que, conjuntamente com o capital humano, tendem a ser o motor do crescimento), e de capital social (isto é, funcionamento eficiente do Estado e do sistema judicial, regulação da concorrência e dos mercados, cooperação empresarial e parceiros sociais).

O crescimento económico[32] tem origem nas variações dos volumes e produtividade factorial dos inputs (trabalho, capital, materiais), bem como da produtividade total dos factores (que, resultando de factores tais como a tecnologia, o conhecimento, e a qualidade ou nível geral de escolaridade da população, não pode ser imputada a factores de produção específicos e individuais).

Finalmente, o MEG identifica 139 Programas e Acções Estruturantes e Componentes, que – distribuídos pelos cinco sistemas já mencionados –, repartem-se por 39 Políticas, visando, estas últimas, realizar 13 Grandes Reformas.[33]

São esses, de modo bastante sintéctico, a essência e conteúdo da ELP2025, considerada, ainda, como o veículo da visão de longo prazo requerida para a diversificação económica.

Limitações-chave da ELP2025 e alternativa articulação lógica das categorias de planeamento. O Plano Nacional de Desenvolvimento 2013-2017 (PND2013-2017), que é o primeiro plano quinquenal da história económica recente de Angola, como país independente, implementou a ELP2025, no período em causa.

No respectivo balanço de execução, o PND2013-2017 “foi tido como um grande avanço no processo de planeamento de Angola, ao contribuir para organizar as principais demandas sociais e as propostas do Governo, cujos objectivos e metas – praticamente decorrido o seu período de vigência –, haviam sido alcançados, de forma parcial ou integral, mostrando o esforço e empenho do Executivo na sua concretização.”[34]

Mas a que se deverá a parcialidade do cumprimento dos objectivos e metas? A vários factores, com certeza. E não seria a compreensão e exequibilidade da ELP2025, enquanto instrumento de planeamento económico, um desses factores? Pode a ELP2025 ser tributária de uma governação eficaz e efectiva, numa só e consagrada expressão, boa governação?[35] Eis, abaixo, um ensaio de resposta.

Apesar de alicerçar-se num MDE, com uma louvável identificação dos pressupostos e factores determinantes do crescimento económico, a ELP2025 tem, pelo menos, duas fortes limitações: a articulação lógica dos seus conceitos económicos e partes estruturantes (ou categorias económicas da taxonomia do planeamento estratégico); e a sua variável instrumental estratégica.

Quanto à primeira limitação, como se depreende da estrutura do seu MEG, a ELP2025 articula os programas – que não se desagregam, sistematicamente, em projectos –, às políticas, sem referência destas aos objectivos estratégicos, para realizar as grandes reformas. E isto, a-um-só-tempo, torna difícil a sua compreensão e ineficiente a sua execução, visto que não se explicita a relação entre programas (recursos materiais, humanos e financeiros) e objectivos estratégicos.

Ao contrário, uma clara e essencial articulação das principais categorias económicas de planeamento estratégico teria uma dupla-perspectiva: a dos objectivos e metas, por um lado, e a dos instrumentos, por outro.

Na primeira perspectiva, articular-se-iam, de modo crescente de especialização – tal como se esquematiza –, as seguintes categorias: objectivos estratégicos gerais ® objectivos estratégicos específicos ® políticas estratégicas ® medidas de políticas estratégicas ® metas ® projectos. Enquanto, na segunda, entroncando-se nos projectos e de modo crescente de agregação e, eventualmente, de horizonte temporal, se articulariam, na seguinte ordem, os instrumentos: projecto ® programa ® plano ® estratégia.

Aos projectos e programas (sectoriais e transversais) estariam associados os respectivos orçamentos (despesas de investimento público e outras despesas). Assim, nessa dupla e conjugada perspectiva articulados, note-se, as políticas estratégicas realizariam os objectivos estratégicos gerais e específicos, através da execução dos projectos e programas.

Essa alternativa articulação lógica das suas categorias económicas de planeamento estratégico transformaria a ELP2025 num instrumento de mais fácil compreensão e exequibilidade, assegurando, igualmente, maiores eficiência e eficácia da actividade governativa. [36]

No que diz respeito à segunda limitação, por não ter o ordenamento do território – cujo resultado é o território –, como a sua mais estratégica variável instrumental de planeamento, a ELP2025 perde alguma profundidade, essencialidade e robustez nas suas propostas de solução dos problemas de crescimento e desenvolvimento económico sustentável.

Aqui, entendido como a adaptação do território a um modelo óptimo de distribuição espacial das actividades económicas para o desenvolvimento económico sustentável,[37] o ordenamento do território tem de ser visto como objecto da teoria da geografia económica moderna. Esta afirma que “a observada distribuição espacial desigual das actividades económicas é influenciada pela variação nas exógenas características geográficas e nas endógenas interacções entre agentes, nos mercados dos bens e factores de produção.”[38]

Note-se que, de acordo com a taxonomia proposta pelo professor Roger Backhouse, as áreas da geografia económica moderna são a teoria da localização, a organização espacial e o desenvolvimento espacial. A primeira tem natureza microeconómica, isto é, trata do problema essencial da micro localização que maximiza uma dada função objectivo do agente económico (lucro, por exemplo).

Assentes na primeira, as últimas duas áreas têm natureza macroeconómica, ao abordarem, respectivamente, a distribuição territorial óptima ou efectiva das actividades económicas resultante do comportamento dos agentes económicos e o papel das instituições que preconizam o desenvolvimento regional. Assim, estas últimas integram-se no ordenamento do território aqui defendido.

Ora, no seu Mega-sistema Território, a ELP2025 contém tanto o conceito de território – considerando-o como instrumento e dimensão do desenvolvimento –, quanto a explícita Estratégia de Desenvolvimento Territorial (EDT). A EDT perspectiva a distribuição espacial das actividades económicas, do povoamento, do sistema urbano e das cidades, e das áreas de preservação ambiental consistente com o conceito da adaptação do território a um modelo que proporcione o desenvolvimento económico sustentável e, em consequência, com o conceito de ordenamento do território acima expresso e defendido. Mas, infelizmente, a ELP não se alicerçou na EDT, dadas as insuficientes abrangência e profundidade desta última, para conferir dimensão territorial aos programas definidos – quando o foram –, nem articulou estes últimos às políticas e aos sistemas, que realizariam os objectivos estratégicos.

Assim, para que contribua para aumentar a eficiência, a eficácia e a efectividade da acção governativa no processo de desenvolvimento económico sustentável, para Angola, argumentamos a favor de instrumentos de planeamento com correcta articulação lógica das suas categorias económicas e explícita dimensão territorial, para que sejam de fácil compreensão, exequíveis, monitorizáveis e avaliáveis. E isso pressupõe a eliminação das limitações da ELP2025 acima referidas, de qualquer futura estratégia de desenvolvimento nacional de longo prazo.

Finalmente, sobre limitações dos instrumentos, é-nos, aqui, oportuno abrir ainda outro parêntesis, para um olhar de esguelha sobre a Estratégia de Desenvolvimento de Longo Prazo – Angola 2050 (EA-2050) – eventual sucessora da ELP2025 –, que está quase concluída e será, eventualmente, aprovada pelas autoridades.[39]

Na sua Introdução, a EA-2050 adopta o “Novo Modelo de Desenvolvimento (NMD) ancorado numa verdadeira diversificação económica”,[40] que tem, em síntese, os seguintes pressupostos: aproveitamento máximo das vantagens competitivas decorrentes dos recursos naturais; industrialização baseada nos recursos naturais (e.g., petroquímica), no agro processamento e na indústria ligeira e intensiva em mão-de-obra (e.g., têxteis), empregando a população jovem; e promoção de um sector de comércio dinâmico.

Entretanto, mais adiante, no capítulo que desenvolve a Estratégia, refere-se que esse NMD assenta nos seguintes pressupostos: (i) alavancar as vantagens competitivas do país decorrentes dos recursos naturais (potenciadoras de indústrias exportadoras), a competitividade da mão-de-obra (potenciadora de investimento em indústrias intensivas em mão de obra nas cadeias produtivas a jusante dos recursos naturais), e o aumento da procura interna (para substituição de importações); (ii) fomentar o investimento estrangeiro, para colmatar a necessidade de investimento privado, permitir partilha de conhecimento e reduzir a presença do Estado na economia, reforçando a abertura do país ao mundo e aos negócios; e, (iii), aumentar a produtividade e emprego da grande massa da população com menores rendimentos.

Note-se como, sendo algo variáveis – nas partes citadas da EA-2050 –, os pressupostos do NMD não permitem a sua rigorosa especificação. Assim é porque, na Introdução, os pressupostos têm natureza sectorial (indústria e comércio) assente na exploração das vantagens competitivas derivadas dos recursos naturais. Já no capítulo do desenvolvimento da EA-2050, os pressupostos têm perspectivas sectorial (indústria – agora, sem referência ao comércio –, alavancada pelas vantagens competitivas obtidas dos recursos naturais), dos factores determinantes do crescimento económico [investimento e conhecimento, bem como recursos humanos (mão-de-obra) e produtividade] e da composição do produto interno bruto (procura interna).

É, também, hoje, questionável, o pressuposto da competitividade da mão-de-obra nacional; para que este pressuposto seja realista, impõe-se sujeitar, de modo massivo, os recursos humanos nacionais a programas de formação técnico-profissional de qualidade, no contexto de uma rigorosa implementação de um Plano Nacional de Desenvolvimento dos Recursos Humanos.

A EA-2050 fixa os “objectivos para a prosperidade económica e para o fortalecimento do capital humano”[41] até 2050 e estrutura-se de acordo com os seguintes eixos: economia diversificada e próspera; infraestrutura moderna e competitiva; ecossistema resiliente e sustentável; nação saudável e educada; sociedade de igualdade de oportunidades; e democracia sólida e transparente.

A EA-2050 contém a Visão Estratégica da Organização do Território para 2050, que, entretanto, não se alicerça – pelo menos para as novas actividades económicas –, em projectos, que estruturariam os respectivos programas; estes, por sua vez, articular-se-iam com os objectivos e políticas estratégicas.

Porque todas essas conexões das categorias económicas e dos instrumentos do planeamento estratégico parecem não ter sido definidas, a EA-2050 não terá removido as limitações da ELP2025, além de propor um modelo de desenvolvimento sem especificação rigorosa. E fecho, assim, este parêntesis.

Aqui chegados, impõe-se-nos explicitar o seguinte: ao identificar importantes limitações da ELP2025, o autor, de algum modo, dissidia a sua voz daquelas que atribuem, exclusivamente, à qualidade da sua execução, os fracos resultados da implementação de estratégias e planos nacionais.

 

4.1.3 Distribuição territorial das actividades económicas e propriedades da ELP-DT

Atento ao crescimento económico e às relevantes dinâmicas da evolução tecnológica e dos mercados nacional e internacional, com base no diagnóstico prospectivo, o trabalho da equipa técnica multidisciplinar deveria resultar numa estratégia de desenvolvimento económico sustentável, de longo prazo – alicerçada num modelo de desenvolvimento territorial nacional, elaborado à luz da geografia económica moderna –, de fácil compreensão, exequível, monitorizável, avaliável e eficaz.

Como se desenvolveria esse processo de trabalho da equipa técnica multidisciplinar, para a elaboração da ELP-DT? Eis a sugestão de princípios metodológicos gerais e sequenciais.

1. Recolha e análise rigorosa dos dados e informações – a título indicativo, listados em 4.1.2.1 –, e das principais aspirações de desenvolvimento económico sustentável da população Angolana para a elaboração do diagnóstico prospectivo, que consistiria na caracterização exaustiva do sistema económico e social nacional e construção do cenário territorial de base ou, por outras palavras, a descrição do ordenamento territorial do sistema económico e social existente.

 

2. Fixação dos objectivos estratégicos gerais preliminares, à luz do cenário territorial referido em 1., concentrando-os num núcleo restrito e fundamental, de modo a evitar, a priori, qualquer dispersão de esforços e ineficiência no uso dos recursos nacionais.[42] Com referência a estes objectivos estratégicos gerais, projecção de alternativas da distribuição territorial das principais actividades económicas (primárias, secundárias e terciárias), tendo como pré-condição a identificação e breve caracterização de projectos-âncora sectoriais – isto é, construção de cenários territoriais alternativos determinados pela concorrência de diversas actividades económicas pelo mesmo espaço geográfico (e.g., exploração agrícola vs. exploração mineira) –, e, em consequência, dos processos de formação de capital físico, dos fluxos e assentamentos populacionais e dos centros de formação de capital humano,[43] das reservas do capital ambiental e natural, que, tomados em conjunto, influenciariam a formação do capital institucional.[44] Assim, ter-se-iam identificado e distribuído, no território, os factores determinantes do crescimento económico endógeno, por cenário territorial. De igual modo, por cenário territorial arquitectar-se-ia a estratégia nacional de reestruturação do sistema urbano – isto é, das cidades e vilas bem como da rede fundamental de infraestruturas a si associadas –, e de reassentamento das populações habitando em zonas de risco.[45] Enfim, ter-se-ia construído o essencial dos cenários alternativos do modelo territorial nacional, cada um dos quais incorporando um modelo de crescimento económico endógeno.

 

3. Formulação de soluções institucionais detalhadas para a formação do capital humano e desenvolvimento dos recursos humanos, bem como para a protecção de direitos de propriedade e a distribuição justa e equitativa do rendimento, inerentes a cada um dos cenários alternativos do modelo territorial nacional.[46] Acrescidos destas soluções institucionais, os cenários do modelo de crescimento económico endógeno, caracterizados em 2., transformar-se-iam, em última instância, nos cenários alternativos do Modelo de Desenvolvimento Económico Sustentável (MDES).

 

4. Arrumação sectorial-nacional dos programas e projectos respectivos, determinada pela forte e positiva correlação de cada um desses com os objectivos estratégicos gerais – entretanto, tornados definitivos, após eventual revisão dos objectivos preliminares, em função da análise da sua exequibilidade –, para cada um dos cenários alternativos do MDES, e fixação dos objectivos estratégicos específicos, agrupados por cada objectivo geral, ditados, também, pela dinâmica dos excessos da procura dos respectivos bens e serviços, construindo-se, assim, autênticas estratégias sectoriais, com dimensão territorial explícita.[47] A dimensão temporal dos programas – e, em consequência, da ELP-DT –, seria derivada dos respectivos projectos-âncora, consolidando a duração, sobretudo, das fases de estudo e execução,[48] bem como dos períodos de maturação determinados pelas relações de precedência necessárias, quando projectos privados e públicos fossem condicionados pela prévia execução de outros de investimento público.

 

5. Especificação dos modelos de equilíbrio geral computacional e econométricos de cada um dos cenários alternativos do MDES, sua estimação e, tendo em conta a qualidade dos seus resultados, recomendações para a adopção do óptimo – isto é, do cenário normativo do MDES –, dadas as condições de partida.[49]

 

6. Finalmente, como parte do quadro macroeconómico previsional a elaborar, a identificação de todas as restrições e gaps de recursos a resolver e preencher, respectivamente. Estes gaps e restrições – como expressão quantificada da escassez de recursos –, seriam incorporados no cenário normativo do MDES, recomendado no item 5. Este transformar-se-ia, então, na versão final da Estratégia de Longo Prazo,[50] isto é, na ELP-DT propriamente dita.

 

Convém-nos observar que a materialização dos procedimentos 5., no seu todo, e 6., parcialmente, é condicionada pela existência ou não, na equipa técnica multidisciplinar, de habilitações profissionais para especificação e estimação rigorosa de modelos económico-matemáticos e econométricos implícitos nos cenários alternativos do MDES. Na ausência destes, a escolha do cenário normativo do MDES faria recurso não aos métodos econométricos, mas sim a um profundo e rigoroso julgamento da equipa técnica e da liderança política.[51]

Entretanto, após implementação do procedimento metodológico 4., estariam disponíveis cenários alternativos do MDES ou da ELP-DT, cada um dos quais, de modo indicativo, se estruturaria em (1) Relatório de Fundamentação e Descrição da Estratégia e dos Métodos de Execução, Monitoria e Avaliação – com os capítulos sectoriais, arrumados de acordo com a correcta taxonomia das categorias económicas do planeamento estratégico, e metodológicos necessários –, (2) Mapas Territoriais, Tabelas e Quadros de Programas e Projectos, bem como o (3) Quadro Macroeconómico Previsional.

Dentre outros, eventualmente, o conjunto de Mapas Territoriais e Tabelas e Quadros de Programas e Projectos, incluiria:

• mapa da distribuição territorial das reservas florestais e fundiárias, e dos parques naturais e de biodiversidade;
• mapa da distribuição territorial dos sistemas urbano e rural;
• mapa da distribuição territorial da população;
• mapas da distribuição territorial das infraestruturas (um por cada tipo de infraestrutura sectorial);
• mapas da distribuição territorial de actividades económicas específicas (um por cada tipo de actividade económica);
• tabelas territoriais dos programas e projectos de investimento público e listas indicativas dos projectos privados (por sector);
• mapas da distribuição territorial das instituições de educação e ensino, saúde, etc.. [52]

Dotar-se-ia, assim, o país duma estratégia de desenvolvimento de longo prazo, a ELP-DT, com um explícito modelo desenvolvimento económico sustentável alicerçado no modelo territorial nacional, por um lado, e mais enxuta – apesar do seu rigor analítico –, de fácil compreensão e mais exequível, ao permitir a derivação de estratégias e planos sectoriais,[53] com os respectivos programas, projectos e orçamentos, vinculados aos objectivos e políticas estratégicos, por outro lado.

Torna-se evidente, sobretudo a partir do conteúdo dos princípios metodológicos 2., 4. e 5., que a ELP-DT, por um lado, demandaria avultados recursos humanos, materiais e financeiros para a sua elaboração, e por outro, teria a natureza de bem público – ou semipúblico, se o acesso à mesma fosse algo condicionado –, dadas as externalidades positivas para os agentes económicos e a sua utilidade para o crescimento económico e desenvolvimento económico sustentável nacionais. Assim, justificar-se-ia a aplicação dos avultados recursos públicos.

Finalmente, note-se que, com esses fundamentos, a ELP-DT seria consistente com o conceito operacional de planeamento adoptado por este artigo, como foi apresentado na subsecção 3.1, e teria no ordenamento do território, a sua mais estratégica variável instrumental.

 

4.2 Capacidade Institucional Necessária

Os princípios metodológicos gerais da subsecção 4.1.3 têm implícito que, tal como se preconiza e foi já referido, a elaboração da ELP-DT será um processo complexo e demandará consideráveis recursos humanos, técnico-financeiros e de tempo.

Dever-se-ia, então, criar a capacidade institucional necessária à realização competente e eficiente de todo o trabalho de elaboração e acompanhamento da execução da ELP-DT. A solução institucional compreenderia os seguintes factores:

• Criação de um Órgão, no departamento ministerial responsável pela coordenação do Sistema Nacional de Planeamento (SNP), com as atribuições de elaborar e acompanhar a implementação da ELP-DT, que designamos por OSNP-ELP-DT. Ao OSNP-ELP-DT deveria estar afecto o núcleo dinamizador de profissionais da equipa técnica multidisciplinar, que é objecto do item subsequente;
• Equipa técnica multidisciplinar – cujos processos de criação e composição são descritos em 4.1.1 –, dotada dos recursos materiais e financeiros necessários, tornados disponíveis através do OSNP-ELP-DT;
• Cronograma de Actividades, distribuindo no tempo – não menos de 24 meses, provavelmente –, as principais tarefas a realizar e seus responsáveis, de modo a contribuir para a eficiência do trabalho de elaboração dessa estratégia.

Para além da elaboração dos Termos de Referência, o Cronograma de Actividades detalhado para a elaboração da ELP-DT – que, em última instância, materializaria e realizaria os princípios metodológicos gerais –, incluiria, nomeadamente, as seguintes tarefas:

• Recolha de dados e informações e elaboração do diagnóstico prospectivo e da crítica sumária da ELP2025;
• Distribuição territorial das actividades económicas e construção dos cenários territoriais de base e alternativos do sistema económico e social nacional;
• Selecção e adopção do cenário normativo do MDES;
• Elaboração da ELP-DT, de acordo com a estrutura indicativa contida nos termos de referência detalhados;
• Aprovação da ELP-DT.

 

4.3 Natureza Vinculativa e Consistência Temporal da ELP-DT

Finalmente, uma palavra para o problema – que não se colocou à China –, de tornar vinculativa e intertemporalmente consistente uma estratégia de desenvolvimento de longo prazo, num contexto político multipartidário e de emergente estado democrático e de direito. Seria imperativo, por um lado, assegurar-se a dinâmica adequação da ELP-DT aos sucessivos estágios de desenvolvimento económico nacional e à realidade em permanente mutação, bem como a consistência temporal da sua implementação e, por outro, torná-la vinculativa para qualquer que seja o partido político governante.

Eis, a proposta de linhas gerais para equacionar a solução do problema: primeiro, a profunda e competente discussão e aprovação da ELP-DT deveria, com elevado patriotismo, envolver todos os relevantes actores políticos; segundo, o instrumento legal que aprovasse tal Estratégia deveria conferir-lhe o estatuto de pacto de regime nacional e suprapartidário, fixando, ex-ante, os métodos, os mecanismos e os limites técnico-económicos para a sua adequação aos sucessivos estágios de desenvolvimento sustentável da economia nacional, sancionada, obrigatoriamente, pelo Parlamento; terceiro, conferir ao partido governante, em cada ciclo político-eleitoral, liberdade para trabalhar a dimensão operacional da ELP-DT, bem como formular propostas para a sua revisão.

 

V. Nota Conclusiva

Apoiado por proposições da teoria económica decorrentes da análise da evidência empírica internacional, este texto argumentou a favor da imperatividade do planeamento económico nacional – suportado por mecanismos de mercado das economias avançadas –, para o desenvolvimento económico sustentável dos países subdesenvolvidos, ao conjecturar-se a provável correlação positiva entre si.

Essa correlação positiva entre o planeamento económico nacional, num ambiente económico de mercado, e o desenvolvimento sustentável resulta, em última instância, do papel positivo do primeiro na alocação eficiente dos recursos escassos, na aceleração da acumulação dos capitais físico e humano e, consequentemente, na promoção da inovação e do progresso tecnológico.

Além disso, são formulados princípios metodológicos gerais do trabalho de uma equipa técnica multidisciplinar de planeamento económico nacional, que deve resultar numa estratégia de desenvolvimento de longo prazo com explícita dimensão territorial, capaz de produzir os factores de crescimento económico referidos no parágrafo anterior.

Finalmente, convém referir que, como ferramenta de trabalho prático da equipa técnica multidisciplinar – imprescindível à elaboração dessa estratégia –, apontaram-se os modelos económico-matemáticos e econométricos para distribuição territorial das actividades económicas. Estes modelos são tidos como imprescindíveis à escolha óptima do cenário normativo do MDES ou, por outras palavras, da versão final da ELP-DT.

 

Referências Bibliográficas

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2. Bittencourt, Gilson Alceu e Quadrado, Márcia da Silva, “Revisão Crítica do Plano Nacional de Desenvolvimento 2013-2017, Identificando Lacunas Existentes e Áreas para Melhorias”, 15 de Setembro de 2017, no âmbito da Assistência Técnica do PNUD ao Ministério do Planeamento e Desenvolvimento Territorial
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21. Platje, Joost (2008), “Institutional capital” as a factor of sustainable development ‐ the importance of an institutional equilibrium, Technological and Economic Development of Economy, 14:2, 144-150
22. Redding, Stephen J. e Rossi-Hansberg, Esteban, Quantitative Spatial Economics, The Annual Review of Economics, 2017
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27. United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Economic Governance: Guidelines for Effective Financial Management, New York, 2000
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29. Xinhua News Agency, Outline of the People’s Republic of China 14th Five-Year Plan for National Economic and Social Development and Long-Range Objectives for 2035, March 12, 2021
30. Yu, Z., Li, Y., and Bai, L., Correlation Analysis of Surplus Labour Transfer and Economic Growth Based on Smooth Transition (STR) Model, Journal of Mathematics, Special Issue, 2022

 

Anexo – Notas sobre a Estratégia de Desenvolvimento de longo Prazo Angola 2025

I. Objectivos Estratégicos Globais

1. Os objectivos estratégicos globais são: garantir a unidade e a coesão nacional, promovendo a paz e a Angolanidade; promover o desenvolvimento humano e o bem-estar dos angolanos, erradicando a fome e a pobreza, promovendo o nível educacional e sanitário da população; promover um desenvolvimento equitativo e sustentável, assegurando uma utilização eficaz dos recursos naturais e uma justa repartição do rendimento nacional, com estabilidade macroeconómica e diversidade estrutural; garantir um ritmo elevado de desenvolvimento económico, com estabilidade macroeconómica e diversidade estrutural; desenvolver de forma harmoniosa o território nacional, estimulando a competitividade dos territórios e promovendo o desenvolvimento das regiões mais desfavorecidas; construir uma Sociedade Democrática e Participativa, garantindo as liberdades e direitos fundamentais e o desenvolvimento da sociedade civil; e promover uma inserção competitiva de Angola na Economia Mundial, garantindo uma posição predominante na articulação SADC – CEEAC – Região do Golfo da Guiné.

II. Objectivos Estratégicos Específicos

2. Os objectivos estratégicos específicos são:

a. unidade e coesão nacional:

i. paz e segurança interna;

ii. estabilidade sócio-política;

iii. desenvolvimento do espírito de Angolanidade;

iv. desenvolvimento da unidade nacional como expressão do respeito e incentivo da diversidade etnolinguística;

b. desenvolvimento humano:

i. erradicar a fome e a pobreza absoluta e redução acentuada da pobreza relativa;

ii. redução substancial da taxa de mortalidade de crianças com menos de 5 anos e taxa de mortalidade materna;

iii. baixa significativa das taxas de prevalência das principais endemias e pandemias, em particular da malária e das infecções transmissíveis sexualmente;

iv. contenção e redução da taxa de propagação do VIH/SIDA;

v. forte elevação do nível da alfabetização de adultos e de escolaridade em todos os níveis de ensino;

vi. emprego condigno, produtivo e adequadamente remunerado para os Angolanos;

vii. acesso a água potável, energia eléctrica e a saneamento básico para a generalidade da população;

viii. acesso da população a adequada habitação e apropriadas condições ambientais e urbanísticas;

ix. reinserção social das pessoas deslocadas, dos desmobilizados, famílias e dos refugiados;

x. protecção e reinserção social dos grupos mais vulneráveis;

xi. garantia do bem-estar das famílias;

c. desenvolvimento equitativo e sustentável:

i. justa repartição da riqueza e do rendimento;

ii. utilização eficaz e duradoura dos recursos naturais;

iii. protecção do meio ambiente e da biodiversidade;

iv. garantia do capital natural para as futuras gerações;

v. controlo do processo de desertificação;

d. desenvolvimento económico:

i. crescimento económico sustentado, baseado no alargamento e integração do mercado interno, nas exportações e na valorização dos recursos naturais;

ii. níveis elevados e apropriados de investimento, em particular, do investimento privado e, designadamente, do investimento directo estrangeiro;

iii. desenvolvimento de uma economia de mercado e do sector privado, seja ao nível das PMEs seja de grupos económicos nacionais competitivos, cabendo ao Estado um papel estratégico e de regulação;

iv. níveis elevados de emprego, produtividade e competitividade da economia nacional;

v. valorização e diversificação estrutural da economia angolana;

vi. estabilidade macroeconómica, com baixos níveis de inflação e de défices orçamental e externo;

e. desenvolvimento do conhecimento e da inovação:

i. produção de conhecimento científico e tecnológico nas áreas de excelência de Angola;

ii. criação de um Sistema de Ciência, Tecnologia, Inovação, adequado às necessidades efectivas de Angola;

iii. difusão e apropriação do conhecimento e da inovação tecnológica e organizacional pela economia e sociedade angolanas;

iv. formação de recurso humanos qualificados nas áreas prioritárias do Sistema de Ciência, Tecnologia e Inovação;

f. desenvolvimento sócio-cultural:

i. Valorização de hábitos de trabalho e poupança e do espírito de inovação e criatividade;

ii. Interactividade dos diferentes valores culturais locais e tradicionais, com fortalecimento do espírito de cooperação e de solidariedade e da vida em comunidade;

iii. Afirmação da cultura angolana e da sua diversidade;

iv. Desenvolvimento na juventude de uma postura activa de participação, aprendizagem, disciplina e de vida em comunidade;

v. Desenvolvimento de um papel dinâmico da mulher na vida económica, social, política e familiar, com erradicação das diferentes formas de discriminação do género;

g. construção de Sociedade Democrática e Participativa:

i. garantia de direitos e liberdades fundamentais;

ii. funcionamento democrático e transparente dos órgãos de soberania;

iii. boa governança e funcionamento eficiente da Administração Pública;

iv. desconcentração e descentralização político-administrativa;

v. independente e eficiente Sistema Judicial;

h. desenvolvimento do território:

i. harmoniosa ocupação humana do território;

ii. distribuição espacial das actividades económicas e sociais, com base em eixos e polos de desenvolvimento;

iii. rede urbana incentivadora de uma ocupação mais equilibrada do território;

iv. sistema de transportes integrado e racionalizado;

v. ocupação sustentável dos espaços rurais, com base numa expansão adequada dos recursos agrícolas, florestais, minerais e turísticos e garantia de acesso à terra e à actividade de transumância;

i. inserção competitiva no contexto mundial e africano:

i. Angola nação respeitada e prestigiada, sendo uma força de estabilidade político-militar da região;

ii. Angola plataforma de articulação política e económica entre as regiões da SADC, CEEAC e do Golfo da Guiné;

iii. Integração competitiva na economia mundial e africana, em particular nas regiões da SADC e da CEEAC;

iv. Grande produtor africano de petróleo e gás natural.

III. Principais Pressupostos

3. Os principais pressupostos são: paz e estabilidade política; quadro macroeconómico estável e controlado; inserção competitiva e regulada da economia nacional na economia internacional, como contexto valorizador dos recursos naturais, nomeadamente do petróleo e dos diamantes; prioridade ao emprego, como factor de redução da pobreza; crescimento da produtividade, acima do crescimento do salário real, como garantia de melhores condições de vida no futuro e da sustentabilidade do desenvolvimento a longo prazo; equidade e melhoria das condições de vida da população, essencialmente, determinadas pela expansão do emprego e do salário real e pela política redistributiva do rendimento; taxa de investimento de 25% do PIB, no período 2000-2025, dinamizada, essencialmente, por um sector privado pujante e alicerce dos centros de decisão, que terão de estar situados em Angola.

IV. Origens do Crescimento Económico

4. Na primeira fase (de 10 a 15 anos), a origem do crescimento será (seria), essencialmente, as variações em volume, mas com produtividades factoriais crescentes, e aumento da produtividade total dos factores, a reflectir já o elevado investimento em capital físico, tecnologia e capital humano.

5. Na segunda fase (de 15 a 10 anos), a origem será (seria) as elevadas produtividades factoriais e crescente e já significativa produtividade total dos factores. Esta é a dinâmica do modelo de crescimento económico.

V. Domínios das Grandes Reformas

6. As grandes reformas ocorrem nos seguintes domínios: sistema de saúde; sistema de educação-formação; segurança e protecção social; Estado; administração pública; sistema judicial; planeamento e gestão macroeconómica; sistema estatístico nacional; finanças públicas; reestruturação agrária e reordenamento fundiário; sistema financeiro; concorrência e mercados; e organização do território.

 

* Artigo em desenvolvimento – discussion paper. Não citar, sem prévia autorização do autor.

[1] De acordo com as mais recentes estatísticas, aproximadamente, 9,2% e 26% da população mundial total, isto é, cerca de 700 milhões e 1,3 mil milhões de pessoas, respectivamente, vivem com menos de USD 1,9 por dia (em pobreza extrema) e com menos de USD 3,20 por dia (em pobreza moderada). Das pessoas em pobreza extrema, 90% distribui-se pela África Sub-Sahariana e pela Ásia do Sul. (In World Poverty Statistics 2022, https://socialincome.org/world-poverty-statistics-2022, consultado no dia 3 de Janeiro de 2023).

Em 2019, 34% e 80% da população africana total, respectivamente, viviam em pobreza extrema e pobreza moderada. A desigualdade entre e intra-países africanos aumentou; o Índice de Gini, que mede a distribuição do rendimento, variou de 27,6%, na Argélia, a 63,3%, na África do Sul. (In UNCTAD Press Release sobre Economic Development in Africa Report 2021, https://unctad.org/press-material/facts-and-figures-7, consultado, no dia 27 de Janeiro de 2023, às 14:00 horas de Angola).

[2] In Todaro, M., Economic Development, 1994. Trata-se do conceito moderno, adoptado nos anos 70 do século xx, após debate nas décadas de 50 e 60 desse mesmo século, e substitui o conceito tradicional, segundo o qual o desenvolvimento económico consistia em “mudanças planeadas da estrutura do produto nacional, do padrão ocupacional e das instituições da força de trabalho, bem como a adaptação tecnológica para atingir taxas de crescimento pré-determinadas ou previstas do produto nacional.” (Ver Ahuja, H.L., 2015, Economic Development, New Delhi: S. Chand & Company Pvt. Ltd.)

[3] De facto, no seu IMF Working Paper de 2014, Mlachila et al. argumentam que crescimento económico de boa qualidade “é o que se caracteriza como forte, estável, sustentável, incrementador da produtividade e conducente a desejados resultados sociais, tais como a melhoria dos padrões de vida e alívio da pobreza.”

[4] Com ligeiras diferenças, autores tais como William A. Lewis, Jan Tinbergin, Ragnar Nurkse e outros, conceptualizaram o planeamento económico. Entretanto, a definição de planeamento económico nacional, aqui adoptada, é ecléctica. Reflecte a nossa interpretação do processo de planeamento económico e baseia-se no artigo de Nipun S. e na síntese, elaborada por Max F. Millikan, MIT, da Conferência sobre Planeamento Económico Nacional promovida pelo Comité do Bureau Nacional das Universidades – integrado por Abram Bergson, Everet Hagen, Edward Mason e Max F. Millikan –, na Universidade de Princeton, nos dias 27 e 28 de Novembro de 1964.

Interpretando Millikan, se rigoroso, o planeamento económico nacional é um processo que envolve a selecção de uma trajectória (cenário) de crescimento, num modelo macroeconómico com múltiplos equilíbrios, de modo geral, e um conjunto de políticas apropriadas para concretizar tal trajectória.

Note-se que, inclusive em países como os Estados Unidos da América e França, com economias de mercado, ocorre planeamento económico, num ou noutro sector económico. “Cerca de 20% da economia americana pode ser considerada como planeada, na medida em que o Estado controla e dispõe dos seus actuais recursos.” – refere o texto “Introduction to Economic Planning” da Universidade de Shijavi, India.

[5] Não é propósito deste artigo testar, em termos econométricos, esta hipótese teórica. Todavia, se tomarmos o planeamento económico como função de instituições de governação económica, então, há já, na literatura especializada, bastante evidência empírica sobre a existência de correlação positiva entre instituições eficientes e crescimento económico. Assim, por transitividade, estabelece-se essa mesma correlação com o desenvolvimento económico. Ver, por exemplo, Stephen Knack e Philip Keefer (1995), in Graça, J., Economia do Desenvolvimento – Sebenta de Lições da UCAN, INIC – Instituto Nacional das Indústrias Culturais, 2012.

[6] Em rigor, em 1953, instituiu-se a planificação centralizada; com a eficácia respectiva, entretanto, o planeamento económico nacional data de 1978. Justifica-se, assim, que, ao invés de cerca de sete, falemos de quatro décadas.

[7] Apesar de, em 2005, de acordo com o Relatório do Banco Mundial de 2009, existirem ainda 254 milhões de chineses vivendo com menos de USD 1,25 em paridade do poder de compra.

[8] De acordo com o “China National Human Development Report – Special Edition (nhdr_cn.pdf (undp.org)) ”, o IDH chinês tinha os valores de 0,49 e 0,75 em 1949 e 2017, respectivamente.

[9] https://www.macrotrends.net/countries/CHN/china/gdp growth-rate.

[10] Hua Guofeng, que lidera o país de Fevereiro de 1976 a Dezembro de 1978, elaborou um plano decenal, com o qual pretendia regressar à economia do estilo soviético dos anos 50 do século xx, enfatizando a indústria pesada, a energia e a formação bruta de capital.

[11] Ver Romi Jain, China’s Economic Developent – Policies and Challenges and Strategies, 1978-present: An Overview, Indian Journal of Asian Affairs, 2017.

[12] Criado por Deng Xiaoping, em 1982, conceptualmente, o socialismo com características chinesas é o sistema económico que preserva as instituições do socialismo e da propriedade pública, enquanto importa a sofisticada experiência de gestão e os avançados mecanismos de mercado dos países desenvolvidos, para promover o crescimento económico e assegurar o desenvolvimento como princípio absoluto.

Oficialmente, para o PCC, socialismo com características chinesas é o Marxismo-Leninismo adaptado às condições chinesas e é produto do socialismo científico. Ver https://www.cgtn.com/how-china-works/feature/What-does-path-of-socialism-with-Chinese-characteristics-mean.html e https://en.wikipedia.org/wiki/Socialism_with_Chinese_characteristics, consultados a 23 de Junho de 2022.

[13] Zhu Rongji, primeiro-ministro (1998 a 2003), sob a presidência de Jiang Zemin (1993-2003), adopta a gestão de activos para a compra e revenda de empréstimos de cobrança duvidosa (nonperforming loans), bem como a iniciativa “agarre o grande e deixe cair o pequeno”, de modo a reterem-se apenas as mais eficientes empresas estatais, enquanto as demais eram encorajadas a fundir-se ou privatizadas, sob vários modelos corporativos. Deste modo, 70% das empresas estatais foram total ou parcialmente privatizadas.

[14] Pois, reiterando o seu compromisso para com o desenvolvimento do socialismo com características chinesas, a liderança considerou necessário melhorar a qualidade e eficiência do crescimento e modernizar a economia, de modo que se evitasse cair na armadilha dos países de rendimento médio.

[15] Em 2015, a CNDR era servida por cerca de 35 departamentos e serviços e 890 funcionários públicos.

[16] De facto, a forte a liderança do PCC, no processo de planeamento económico chinês, pode ser inferida, por exemplo, da elaboração do décimo quarto plano quinquenal, durante a quinta sessão plenária da décima nona reunião do Comité Central, de 26 a 29 de Outubro de 2020. Han Wenxiu, Subdirector do Gabinete da Comissão Central de Economia e Finanças, afirma que Xi Jinping liderara, pessoalmente, o processo de elaboração desse plano, através de múltiplas reuniões do Bureau Político, do seu Comité Permanente e do Painel de Redacção por si dirigido. In “Five-year plans of China”, Wikipedia, https://en.wikipedia.org/wiki/Five-year_plans_of_China.

[17] Estes planos quinquenais partilham, no essencial, os mesmos conteúdo e estrutura, porque desenvolvem-se no – e pretendem realizar objectivos do –, mesmo estágio do processo de desenvolvimento chinês, tendo subjacente o modelo de desenvolvimento com motor na inovação.

Impõe-se observar que os conceitos e conteúdos desses planos revelam os já elevados níveis de desenvolvimento científico-técnico, tecnológico e social da nação chinesa, bem como um processo de planeamento económico rigoroso.

[18] De acordo com esta teoria, “o Partido Comunista da China deve ser o representante das forças produtivas sociais avançadas, da cultura avançada e dos interesses da esmagadora maioria do povo.” In “Teoria das Três Representações”, Wikipédia, https://pt.wikipedia.org/wiki/Teoria_das_Tr%C3%AAs_Representa%C3%A7%C3%B5es.

[19] Takatoshi Sasaki et. al. afirmam que os incrementos da produtividade, os crescentes níveis de rendimento e a alocação da poupança das famílias para investimento em infraestruturas e capital fixo das empresas determinaram um ciclo virtuoso de aprofundamento de capital e maior crescimento, na China, que registou altas taxas de crescimento económico, com médias anuais de 10%, desde os anos 80 do século xx, quando começou a empreender vigorosas reformas institucionais e políticas de abertura económica.

[20] Ver nota de rodapé 20 sobre objecções ao primeiro teorema fundamental da teoria económica do bem-estar, como justificação desta qualificação do conceito de concorrência perfeita.

[21] Quer dizer que, em equilíbrio, quantidade e preço dos produtos das empresas são determinados pela condição de igualdade entre preço e custo marginal, enquanto os consumidores demandam quantidades de bens e serviços que satisfaçam a condição de igualdade entre a taxa marginal de substituição e preços relativos.

Há, pelo menos, quatro relevantes objecções ao primeiro teorema fundamental da teoria económica do bem-estar. Primeiro, ignora factos, tais como a influência da publicidade na formação das preferências dos consumidores e a natureza dinâmica do equilíbrio dos mercados. Assim, ao contrário de estáticos ou fixos, como o teorema os considera, a economia é dinâmica, enquanto as preferências e a tecnologia estão em mutações contantes. Segundo, ao contrário da assumida natureza competitiva dos agentes económicos, há, na realidade, vários monopólios com poder de mercado. Terceiro, existem bens públicos e externalidades no mundo real, ao contrário do que o ambiente económico do teorema pressupõe. Quarto e finalmente, concluir-se-ia – se o problema da distribuição tivesse sido considerado –, que existe uma multiplicidade de equilíbrios óptimos do ponto de vista de Pareto, sendo uns mais justos do que outros.

[22] Andy Mok, do Centro para a China e Globalização, considerou que, na economia chinesa, as exportações, as infraestruturas e o investimento haviam cedido, ao consumo, o seu papel de motor de crescimento, sendo essa transição “provavelmente a maior na história da humanidade”. Não se deve, entretanto, perder de vista que, desde 2016, as autoridades chinesas atribuem, à inovação, o papel de motor do desenvolvimento económico.

[23] Do ponto de vista da teoria económica, a China estará num ponto de equilíbrio dinâmico em que a taxa marginal de substituição, no consumo, é igual à taxa de marginal de transformação, na produção. Isto é, dadas a curva das suas possibilidades de produção e a curva de indiferença comunitária, um vector de preços e uma distribuição (dotação) de recursos são definidos pelo planificador, de tal modo que quantidades produzidas e quantidades consumidas são determinadas pelo ponto de tangência entre aquelas duas curvas.

[24] Em inglês, lump-sum transfers que são um modo de redistribuição de rendimento que não afecta a eficiência económica.

[25] Em finais de 2020, seguiam-se-lhe, a União Europeia, com 1%, e os Estados Unidos da América, com 0,75%.

[26] Em particular, para construção de satélites espaciais para produção de energia solar a ser enviada para a terra.

[27] Quer dizer que a trajectória de crescimento e desenvolvimento económico chinês estará associada a um processo de acumulação de capital – definido como um composto por todos os tipos de capital (físico, humano, natural e ambiental) –, cujos incrementos periódicos são não negativos.

[28] De facto, um dos princípios de gestão de processos de reforma inspirados em experiências bem-sucedidas – mencionados no Diagnóstico do Sector Privado do País, Criação de Mercados em Angola – Oportunidades de Desenvolvimento através do Sector Privado, elaborado pelo IFC, em 2019 –, é dispor de uma equipa dedicada, altamente qualificada e dotada de perícia técnica de classe mundial para planeamento e implementação.

[29] Assim, a parte nuclear integraria um número mínimo necessário de geólogos, engenheiros de minas, agrónomos, florestais, ambientalistas e de biodiversidade, hidráulicos e de recursos hídricos (continentais, fluviais e marítimos), biólogos, demógrafos, especialistas em infraestruturas (estradas e pontes, energia, portos e ferrovias), arquitectos e urbanistas, engenheiros e especialistas das mais relevantes indústrias transformadoras, informáticos e em inteligência artificial, economistas, econometristas, bem como especialistas em modelação económico-matemática e em geografia económica.

[30] E incluiria, igualmente, um número mínimo necessário de especialistas em educação, saúde, sociologia, direito, administração pública, etc.

[31] Em 2017, estavam disponíveis – ou, com algum trabalho mais, poderiam estar –, os seguintes dados e informações: mapeamento geológico-mineiro do país; Plano Nacional das Águas 2040, a estender até 2050; Plano Director do Turismo; mapeamento das Reservas Naturais e de Biodiversidade; Inventário das Terras Aráveis; Inventário Florestal; mapeamento das Principais Infraestruturas; e o Plano Nacional de Formação de Quadros.

[32] Ou as “variações do Produto Interno Bruto”, no texto da ELP2025.

[33] Ver, no Anexo, os objectivos estratégicos, os pressupostos, as origens do crescimento económico, os domínios das grandes reformas e políticas da ELP2025.

[34] Ver Bittencourt, Gilson Alceu e Quadrado, Márcia da Silva, “Revisão Crítica do Plano Nacional de Desenvolvimento 2013-2017, Identificando Lacunas Existentes e Áreas para Melhorias”, 15 de Setembro de 2017.

[35] A boa governação, de acordo com a literatura, tem como características essenciais, a participação da sociedade, a orientação para o consenso, a prestação de contas (accountability), a transparência, o serviço aos stakeholders dentro de prazos razoáveis (responsiveness), a eficiência e a efectividade, a equidade e inclusão, e o primado da lei. Ver United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Economic Governance: Guidelines for Effective Financial Management, New York, 2000.

[36] Para consagrar esta articulação das categorias e dos instrumentos do planeamento estratégico, um capítulo específico da ELP-DT deveria apresentar, de forma sumária, o conteúdo e a estrutura do Sistema Nacional de Planeamento.

[37] Em Espanha e na França – países com, relativamente, grandes espaços territoriais –, ordenamento do território (aménagement du territoire) consiste na adaptação do território a um modelo óptimo com o objectivo de promover, através da acção e intervenção regionais, o desenvolvimento territorial necessário a uma economia em crescimento para o desenvolvimento sustentável. Este, que se manifesta, igualmente, nos instrumentos de planeamento económico chineses, deve ser, também, para Angola, o conceito de ordenamento do território.

[38] In “Quantitative Spatial Economics”, Stephen J. Redding e Esteban Rossi-Hansberg, The Annual Review of Economics, 2017.

[39] Estava já quase concluído este artigo, quando acedemos ao livro “Angola 1975-2020: Um percurso de empobrecimento e o eventual caminho para a prosperidade”, de M. Neto Costa. Na nota de rodapé n.º 107, o autor afirma que “O processo de elaboração da referida estratégia foi, entretanto, abandonado em Dezembro de 2020, na sequência da aprovação do Regulamento da Lei de Bases do Sistema Nacional de Planeamento – a Lei n.º 1/11, de 14 de Janeiro, que deveria ter ocorrido nos 90 dias, após a publicação da lei. O regulamento remeteu a elaboração da nova estratégia para o ano final de vigência da ELP “Angola 2025”.”

[40] In EA-2050.

[41] Idem nota de rodapé anterior.

[42] Integrariam esse núcleo, e.g., (a)crescimento económico acelerado, autossustentado, equilibrado e inclusivo, tendo como corolário – dada a evidência empírica sobre a relação de causalidade entre si –, a redução da pobreza e da desigualdade económica e a erradicação da pobreza extrema e da fome; (b) construção duma sociedade democrática e participativa, com garantia das liberdades e direitos fundamentais e do desenvolvimento da sociedade civil, fortalecendo-se as instituições; e (c) preservação e reforço da independência e soberania nacionais.

[43] São pressupostos desta identificação e distribuição dos factores de produção, os conceitos de actividade económica e tecnologia. Uma actividade económica é um processo que, combinando factores tais como trabalho, capital e materiais, resulta na produção de um bem ou na provisão de um serviço. A qualquer actividade económica é inerente uma função de produção, que é uma relação tecnológica entre inputs e outputs. Por sua vez, entende-se por tecnologia o conhecimento científico utilizado na concepção de bens e serviços e desenvolvimento dos respectivos processos de produção.

[44] Trata-se da distribuição territorial de infraestruturas de organizações judiciais, policiais, governamentais, etc., que interpretam e tornam vinculativas as regras do jogo entre agentes económicos – tais como o sistema de direitos de propriedade, leis e regulamentos –, que estimulam ou inibem a actividade económica.

[45] Observando-se, como que, um processo de destruição criativa de bairros, aldeias, vilas e cidades, inseguras e anti desenvolvimentistas.

[46] Aqui a perspectiva deveria ser a dos profissionais que – como Aníbal Pinto –, acreditam numa política redistributiva, que “longe de se confinar numa pulverização do rendimento e na transferência directa “dos que poupam para os que consomem”, de facto, pode e deve implicar uma aceleração e uma reorientação dos investimentos (aumentados pelos “rendimentos excedentários” dos grupos possuidores) para actividades cujo dividendo social seja mais alto, através de instrumentos fiscais (tributação progressiva, por um lado, e a despesa social, por outro), bem como da política de salários e emprego. Tal política, ao mesmo tempo que requer talvez a elevação da taxa de poupança-investimento, possibilita-a, uma vez que favorece a deslocação de certa margem de recursos, de despesas secundárias ou supérfluas, para aplicações de alta prioridade social.” In Pinto, Aníbal, Distribuição do Rendimento e Estratégia da Redistribuição, El Trimestre Económico n.º 115, Julho-Setembro, 1962, México. No contexto da ELP-DT, a equipa técnica multidisciplinar teria de resolver, de modo óptimo, este problema.

[47] Observe-se que, com este arranjo multissectorial, produz-se, também, uma estratégia de diversificação da economia nacional, com elevada probabilidade de êxito. Estas estratégias sectoriais destinam-se não só à produção de bens e serviços privados, mas também públicos e semipúblicos, sendo, aqueles e estes, todos providos através do mercado.

Então, o que dizer da provisão de bens públicos puros, como a defesa e a segurança nacionais. Para estes bens públicos necessários à preservação da independência nacional e soberania sobre os valiosos recursos nacionais, à protecção das pessoas e suas propriedades e à garantia do ambiente de negócios propício ao investimento privado nacional e estrangeiro, definir-se-iam estratégias específicas que, como é óbvio, nunca são do conhecimento público. Estas estratégias seriam concebidas por um conjunto reduzido de especialistas militares e de segurança – integrados, oportunamente, na Equipa Técnica Multidisciplinar –, tendo em consideração as características das fronteiras territoriais nacionais, a distribuição territorial das populações e centros urbanos, a distribuição territorial das actividades económicas e dos principais activos empresariais, bem como as necessidades da preservação das pazes regional e global. Assim, integrar-se-iam as estratégias sectoriais, em particular as industriais e das tecnologias de informação e comunicação, com as estratégias de defesa e segurança.

[48] Por exemplo, o Banco Europeu de Investimento considera como fases típicas de um projecto, a programação, a identificação, a formulação (estudo de viabilidade, no essencial), a implementação e a avaliação e auditoria.

[49] Note-se que a equipa técnica multidisciplinar deve dotar-se de capacidade para desenvolver modelos económico-matemáticos e econométricos para o trabalho prático de estimação e previsão.

Observe-se, também, que de trabalho de pesquisa recente, resultaram modelos quantitativos de distribuição espacial das actividades económicas, que têm, dentre outras, as seguintes propriedades: incorporação de dados de primeira-ordem, tais como um grande número de localizações de geografia heterogénea, produtividade, facilidades e factores locais, bem como custos de transacção (inerentes ao comércio e commuting) e migração; permissão do tratamento de vários sectores com diferentes intensidades dos respectivos factores, observando as relações input-output entre si; derivação e especificação das condições para a unicidade do equilíbrio da distribuição espacial das actividades económicas; e análise quantitativa estática e dinâmica dos efeitos de políticas e cenários alternativos de equilíbrio geral. Ver “Quantitative Spatial Economics”, Stephen J. Redding e Esteban Rossi-Hansberg, The Annual Review of Economics, 2017.

[50] Então, no contexto mundial actual, a determinada escassez de recursos, para os quais concorrem nações, com interesses, frequentes vezes, antagónicos, transformaria o processo de implementação da ELP-DT num complexo e subtil jogo cooperativo. E a victória neste jogo, remete-nos para a imperatividade de uma estratégia de desenvolvimento, com apropriação e soberania de pensamento nacionais, que só pode ser produto de um competente e rigoroso processo de planeamento económico nacional.

[51] Dada a ênfase que a ELP-DT coloca no ordenamento do território como sua variável instrumental, impõe-se referir que a Lei do Ordenamento do Território e do Urbanismo (LOTU), Lei n.º 3/04, de 25 de Junho, dispõe, no artigo 27.º, que aos planos territoriais são aplicáveis, dentre outras, a lei que aprova as Principais Opções do Ordenamento do Território Nacional (POOTN); estas, por sua vez, nos termos do artigo 29.º dessa mesma lei, são “aprovadas por lei da Assembleia Nacional, sob proposta do Governo, têm a natureza de plano nacional, fixando as grandes orientações de carácter genérico relativas ao ordenamento de todo o espaço nacional, representando o quadro de referência a concretizar pelos planos territoriais de grau inferior.”

Entretanto, no documento do Ministério da Economia e Planeamento sobre “Estruturação e Implementação do Sistema Nacional de Planeamento”, defende-se que as POOTN deveriam ser parte da Estratégia de Desenvolvimento de Longo Prazo. Mas, no melhor do nosso conhecimento, as POOTN – que deveriam ser definidas na Lei de Bases de Ordenamento do Território e Urbanismo –, não existem.

Esta lacuna abre, assim, uma excelente oportunidade para que as POOTN sejam definidas de modo competente, profissional e multidisciplinar. De facto, nos termos da elaboração da ELP-DT – definidas de modo endógeno –, as POOTN seriam o essencial do modelo territorial do cenário normativo do MDES.

Esta breve nota decorre de uma observação do Dr. Manuel Neto Costa, ex-Ministro da Economia e Planeamento, a quem agradeço, pelos seus competentes e profissionais comentários a este paper. Por nos ter prestado idêntico serviço, por um lado, e apoiado a publicar o artigo no número inaugural da Série de Cadernos – Discussion Papers da FEG_UCAN, por outro, agradeço, também, o Professor Dr. Manuel José Alves da Rocha.

[52] A estrutura integraria anexos com Especificação dos Modelos Económico-matemáticos e Econométricos da economia nacional, se fosse executado o procedimento metodológico 5.

[53] Flexíveis e, dinamicamente, realistas, de forma que se adequem sempre à realidade nacional e internacional.